‍

Koncepce přezkumu postupu zadavatelů při zadávání veřejných zakázek staví na tom, že náprava pochybení má být zjednána v průběhu zadávacího řízení, tedy do okamžiku uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. 

Smysl zákazu plnění smlouvy

Jakkoliv zadávací řízení představuje poměrně vysoce formalizovaný proces, jeho výsledkem je uzavření soukromoprávní smlouvy. A ve vztahu k ní platí jedna ze základních zásad občanského práva, že se smlouvy mají dodržovat(viz § 3 odst. 2 OZ). Zásahy do autonomie vůle smluvních stran by se proto měly minimalizovat. Z uvedených důvodů tak pochybení zadavatele při zadávání veřejné zakázky zásadně nemají mít vliv na platnost a plnění již uzavřené smlouvy, a to i kdyby k nim objektivně došlo. Daná koncepce je logická, neboť vychází z toho, že prvotní krok ke zjednání nápravy porušení zákona mají představovat námitky, jimiž může dotčený dodavatel brojit proti nesprávnému postupu zadavatele. Nařízení o námitkách pak navazuje přezkumná činnost ÚOHS, u kterého se lze domáhat ochrany, pokud zadavatel námitky odmítne.

Zákon zároveň stanovuje blokační lhůty bránící uzavření smlouvy podobu běhu lhůt, v nichž může dodavatel využít uvedené prostředky ochrany proti nesprávnému postupu zadavatele. Právní úprava zde tedy poskytuje prostor každému, kdo se cítí dotčen na svých právech, aby své zájmy účinně hájil.

Zákon současně zohledňuje, že mohou nastat situace, kdy popsané mechanismy ochrany proti pochybení zadavatele fungovat nemohou nebo je jejich účinek zmařen. Jde především o případy, kdy dotčený dodavatel vůbec neměl před uzavřením smlouvy prostor proti čemukoliv brojit - typicky proto, že zadavatel v rozporu se zákonem neuveřejnil stanoveným způsobem oznámení o zahájení zadávacího řízení či výzvu k podání nabídek - nebo o situace, kdy zadavatel možnost brojit proti vlastnímu nezákonnému postupu zmařil tím, že uzavřel smlouvu, ačkoliv ji uzavřít nesměl. V daných případech proto zákonodárce prolamuje pravidlo, že do uzavřené smlouvy na veřejnou zakázku již nelze zasáhnout, a dává dotčenému dodavateli možnost domáhat se u ÚOHS zákazu plnění smlouvy. Popsaná možnost je dána výhradně v případě porušení vyjmenovaných taxativně v § 254 odst. 1 ZZVZ (z praktického pohledu jsou bezesporu nejfrekventovanější situace popsané výše). Řízení o uložení zákazu plnění smlouvy je výhradně návrhové, nepřichází tudíž v úvahu zahájení z moci úřední. Zmíněný přístup je logický, neboť přestože obecně může ÚOHS zahájit řízení i zvláštní iniciativy, smyslem a základním účelem je zde poskytnout ochranu proti nesprávnému postupu dodavateli tvrdícímu, že byl dotčen na svých právech. Přezkumná činnost Úřadu sleduje primárně tento cíl. Zásah do již uzavřené smlouvy, který znamená průlom autonomie vůle smluvních stran, tak může být důvodný, pouze domáhá-li se ho dotčená strana.

Zásah z úřední povinnosti zdůvodněný například nutností zajistit efektivní vynakládání veřejných prostředků by zde nedával smysl. Velmi často by totiž vedl k zásahu do práv dodavatele coby druhé smluvní strany z důvodů, za něž odpovídá v prvé řadě zadavatel.

Evropská právní úprava

Právní úprava zákazu plnění smlouvy vychází z evropských přezkumných směrnic (89/665/EHS a 92/13/EHS; obě naposledy novelizovány směrnicí2014/23/EU). Ty stanovují členským státům povinnost, aby v taxativně vymezených případech - jež odpovídají situacím uvedeným v § 254 odst. 1 ZZVZ - považoval orgán vykonávající přezkum smlouvu za neúčinnou nebo aby výsledkem jeho rozhodnutí byla neúčinnost smlouvy. Podrobnější úpravu důsledků neúčinnosti ponechávají směrnice na členských státech. Současně nicméně stanovují, že neúčinnost může mít podobu zpětného zrušení všech smluvních závazků nebo též zrušení pouze těch závazků, jež dosud nebyly splněny. Český zákonodárce zde zvolil poměrně zvláštní konstrukci neplatnosti smlouvy (viz dále).

Kdo může podat návrh?

S popsaným smyslem a účelem právní úpravy zákazu plnění smlouvy úzce souvisí otázka, kdo může návrh podat. Jedná se o výjimečný institut, jehož smyslem je především umožnit účinnou ochranu tomu, kdo objektivně nemohl využít standardní prostředky ochrany proti nezákonnému postupu zadavatele - tedy podání námitek a na ně navazujícího návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele k ÚOHS. Zmíněným subjektem je dodavatel. V otázce aktivní legitimace k podání návrhu na zákaz plnění stanoví rozhodovací praxe Úřadu jako jednu z podmínek, že ho musí podat dodavatel, jehož podnikání souvisí alespoň s částí plnění poptávaného zadavatelem. Jinými slovy, plnění poptávané v rámci veřejné zakázky musí navrhovatel jakožto dodavatel poskytovat nebo musí být schopen je poskytovat, a to alespoň částečně. V rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0186/2021/VZ z21. 1. 2022 (které potvrdilo předchozí prvostupňové rozhodnutí sp. zn.ÚOHS-S0225/2021/VZ z 11. 11. 2021) vyslovil předseda Úřadu mimo jiné následující názor: Pouze tomu, kdo je teoreticky schopen se o veřejnou zakázku ucházet, může v důsledku pochybení zadavatele vzniknout újma. Z uvedeného vyplývá, že návrh na zákaz plnění smlouvy není primárně prostředkem k ochraně veřejného zájmu, a tudíž nemůže jít o prostředek občanského či politického aktivismu. Stejně tak k podání návrhu není oprávněn ani zadavatel. V jeho případě by byla motivace evidentně jediná, a to snaha vyvázat se z plnění uzavřené smlouvy. Zákon se zákazem plnění smlouvy zásadně spojuje její neplatnost, takže by zde postup zadavatele jednoznačně odporoval též ust. § 579 OZ: Podle něj způsobil-li někdo neplatnost právního jednání, nemá právo namítnout neplatnost nebo pro sebe z neplatného právního jednání nárokovat výhodu.  

Postup v případech hodných zvláštního zřetele

Dispoziční princip se v rámci řízení o uložení zákazu plnění smlouvy projevuje i v další rovině. Zákon pamatuje na situace, kdy sice bude dán důvod pro uložení zákazu plnění smlouvy, avšak zároveň budou existovat důvody zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem a vyžadující, aby smlouva ukončena nebyla, případně aby nebyla ukončena okamžikem pravomocného uložení zákazu plnění ze strany ÚOHS. Typický příklad představují veřejné služby či služby komunálního charakteru, jejichž přerušení by mohlo vážně narušit fungování státu, kraje nebo obce. Ust. § 264 odst. 3 ZZVZ pro uvedené případy určuje, že Úřad v rozhodnutí o zákazu plnění smlouvy stanoví lhůtu ne delší než 12 měsíců a počínající okamžikem právní moci rozhodnutí, jejímž uplynutím začne zákaz platit. ÚOHS tak může v popsaných případech odložit účinnost zákazu až o 12měsíců. Zákon dokonce předpokládá, že výjimečně lze od uložení zákazu zcela upustit, a to při prokázání popsaných okolností uvedených v ust. § 264 odst. 3,kdy zadavatel současně prokáže, že pouhý odklad účinků zákazu k ochraně daného veřejného zájmu nepostačuje (srov. ust. § 264 odst. 4). K odložení účinku zákazu ani k upuštění od jeho uložení nicméně nemůže Úřad přistoupit ze své iniciativy. Důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem musí zadavatel v řízení o uložení zákazu tvrdit a prokázat, a to ve lhůtě podle §254 odst. 5 ZZVZ. Jedná se o lhůtu koncentrační, po jejímž uplynutí nelze tvrzení a důkazní návrhy měnit ani doplňovat, i kdyby relevantní důvody skutečně existovaly. Současně došlo k posunu oproti úpravě obsažené v zákoně č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Jeho ust. § 118 odst. 3 stanovilo, že ÚOHS neuloží zákaz plnění smlouvy, pokud shledá, že důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem vyžadují pokračování plnění smlouvy. Oproti tomu současná právní úprava obsažená v § 254 odst. 3 a 4 ZZVZ je formulována jinak: Pokud zadavatel prokáže relevantní skutečnosti spojené s veřejným zájmem, je Úřad povinen přistoupit k odkladu účinků zákazu, respektive od něj upustit. Podle našeho názoru dává uvedený posun ve formulaci zadavateli větší šance dosáhnout zmírnění dopadů zákazu, popřípadě se mu zcela vyhnout - samozřejmě za předpokladu, že splní povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti a unese důkazní břemeno.

Neplatnost smlouvy a její důsledky

Evropské zadávací směrnice ponechávají na členských státech, jakou zvolí právní konstrukci vedoucí k tomu, aby byla smlouva považována za neúčinnou. Zůstal zde tedy prostor, aby členské země danou otázku řešily s ohledem na specifika svých právních řádů, především v oblasti soukromého práva. ZZVZ spojuje v § 264 s uložením zákazu smlouvy její neplatnost, z několika úhlů pohledu jde však o konstrukci diskutabilní. Za pozornost stojí v prvé řadě určitý rozpor mezi formulacemi v § 264 odst. 1 a 2. Dle ustanovení prvního odstavce platí, že smlouva, ohledně níž ÚOHS uložil zákaz plnění - aniž by přistoupil k odkladu účinků zákazu podle třetího odstavce - je neplatná od počátku. Ve druhém odstavci se pak uvádí, že se smlouva na plnění veřejné zakázky stává neplatnou z důvodu porušení ZZVZ pouze v případech, kdy Úřad uloží zákaz jejího plnění. V prvním odstavci je tedy stanovena jakási „fikce neplatnosti"; ten druhý potom určuje, že se smlouva (doposud) platná stává v důsledku rozhodnutí ÚOHS neplatnou. Uvedená ustanovení zákona je třeba vykládat tak, že na sebe navazují: Druhá věta prvního odstavce stanoví důsledek, který nastává uložením zákazu plnění smlouvy - a současně stanoví, kdy zmíněný důsledek nenastane. Druhý odstavec v návaznosti na to pouze upřesňuje, že neplatnost z důvodu porušení ZZVZ nastává jen v případě uvedeném v prvním odstavci, a vylučuje možnost domáhat se určení neplatnosti smlouvy na základě jiných porušení ZZVZ. Za úvahu stojí, jestli se zde jedná o neplatnost relativní, či absolutní. Převažuje názor, že jde o první zmíněnou, což se logicky nabízí: Daná neplatnost totiž nastane, pouze pokud se legitimovaný subjekt - dodavatel dotčený na svých právech - úspěšně domůže uložení zákazu plnění smlouvy. Nicméně je třeba poukázat, že ÚOHS ve svém výroku o neplatnosti smlouvy nerozhoduje. Pokud by se mělo jednat o neplatnost relativní, musela by její námitku vznést dotčená osoba, a to vůči všem účastníkům dané smlouvy na veřejnou zakázku. Zůstává přitom otázkou, zda se může podání návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy považovat za uplatnění námitky relativní neplatnosti. Jelikož ZZVZ předpokládá uložení zákazu plnění smlouvy u zásadních porušení zákona, nabízí se, zda ve skutečnosti nejde o neplatnost absolutní. Nicméně popsaná konstrukce zákazu plnění smlouvy a jeho důsledků to dle našeho názoru vyvrací. Těžko lze hovořit o absolutní neplatnosti, pokud ji může iniciovat jen dotčená osoba, a navíc zde zákon umožňuje, aby v případě důvodů spojených se veřejným zájmem neplatnost případně vůbec nenastala. Podle našeho názoru je asi nejpřiléhavější uzavřít vyjmenované úvahy tím, že se jedná o neplatnost svého druhu, neodpovídající ani jedné ze zmíněných kategorií, přestože vykazuje některé znaky neplatnosti relativní. Jde o neplatnost nastávající zprostředkovaně v důsledku pravomocného rozhodnutí správního orgánu - ÚOHS. Zůstává otázkou, zda je optimální řešit dopady zákazu plnění smlouvy prostřednictvím institutu neplatnosti, neboť neplatnost smlouvy představuje prakticky vždy složitou právní situaci generující často velmi nepřehledné odpovědnostní vztahy, především související s vypořádáním již poskytnutého plnění. Lze se zamyslet, jaké by bylo řešení dopadů zákazu, pokud by ust. § 264 ZZVZ soukromoprávní dopady vůbec neřešilo. Podle našeho názoru by se pak jednalo o následnou nemožnost plnění ve smyslu § 2006 OZ.

Shrnutí

‍• Uložení zákazu plnění smlouvy představuje svým způsobem výjimečné nápravné opatření, vyhrazené pro případy nejzásadnějších prohřešků zadavatele při zadávání VZ.

• Zákaz nezasahuje do průběhu zadávacího řízení, ale do již uzavřené smlouvy, tj. velmi často do fáze vlastní realizace VZ.

• Jde o institut sloužící k ochraně dodavatele, který měl či mohl mít reálný zájem na získání dané zakázky. Jiný subjekt se zákazu plnění smlouvy domáhat nemůže.

• Rozhodnutí o zákazu plnění uzavřené smlouvy se pojí s významnými dopady na její smluvní strany. Zákon totiž stanoví, že smlouva, ohledně níž byl zákaz uložen, je neplatná. V případě rozpracovaných VZ to často znamená velmi komplikované vypořádání již poskytnutých plnění.

Tento článek vznikl ve spolupráci s časopisem Veřejné zakázky v praxi.

‍